Como introdução à distensão/abertura política brasileira, de modo a fundamentar historiograficamente as disputas em torno da anistia abordada até aqui, serão apresentadas algumas características fundamentais sobre os processos de transição de regimes autoritários, em especial, algumas reflexões contemporâneas ao fim da ditadura em busca da compreensão dos rumos que a “liberalização do regime” adotaria na segunda metade dos anos 1980. Conforme nos instigam Guillermo O’Donnel e Phillipe C. Schmitter (1989), no primeiro volume das publicações da série de encontros e conferências intitulada “Transições do Regime Autoritário: Perspectivas da Democracia na América Latina e no Sul da Europa”, esses estudos se referiam às transições que tinham como ponto de partida regimes autoritários e seguiriam em direção a uma “outra coisa” de natureza ainda indefinida. Embora pautado em incertezas, para os autores, é necessário que a instauração e eventual consolidação da democracia política representem um alvo desejável, através do estabelecimento de determinadas regras de competição política regular e formalizada. (O’DONNEL, SCHMITTER, 1989, p. 17-18). A fundamentação sobre as incertezas dos períodos de transição se baseia na tentativa de capturar os dilemas e surpresas desses períodos. Na concepção dos autores, pouca atenção foi dada para as escolhas e responsabilidades, tanto no campo ético, como no político. Na trilha da criação de uma “impressão de desordem” que, em decorrência do afastamento de um Estado de regime autoritário, é destacada a comparação nostálgica e a tentativa de identificação, análise e avaliação das estratégias e identidades daqueles que, em decorrência das instabilidades das transições, tentam defender a manutenção do status quo ou aqueles que lutam por reformas e pela transformação da situação vigente. Em uma conceituação inicial, os autores demonstram que
aquilo que nos referimos mediante o termo “transição” consiste no intervalo entre um regime político e outro. Muito embora nós e os outros colaboradores tenhamos dedicado alguma atenção aos eventos posteriores à transição (isto é, eventual consolidação), nossos esforços em geral estancam no momento em que se investe um novo regime, qualquer que seja a sua natureza. As transições se delimitam, de um lado, pelo início do processo de dissolução de um regime autoritário e, de outro pela investidura de alguma forma de democracia, pelo retorno de algum tipo de regime autoritário ou pela emergência de um regime revolucionário. É característico de uma transição o fato de, durante o tempo do seu transcurso as regras do jogo político não se verem definidas (O’DONNEL; SCHMITTER, 1989, p. 22-23).
Dentro desta ótica, os detentores da articulação dessas regras e procedimentos do processo de transição tendem a ser os próprios “incumbentes autoritários”, com poderes discricionários sobre os acordos e direitos que estariam protegidos por uma constituição ou outras instituições características de uma democracia estável. A sinalização do início de uma transição ocorre quando os detentores autoritários do poder começam a modificar “suas próprias regras” como forma de garantir mais segurança aos direitos de indivíduos e grupos. O processo de redefinição, extensão e, principalmente, efetivação destes direitos que protejam indivíduos e se constitui, para os autores, na acepção do termo liberalização. Pensado desta forma, este processo tem início quando sua emergência traz à tona uma série de consequências, inclusive muitas delas não tencionadas, com a finalidade de desempenhar um papel importante na determinação da direção e dos limites dessa transição. Deste modo,
estas regras encontram-se não apenas em permanente mudança como também sujeitas a árdua contestação: os autores lutam não só para satisfazer os interesses imediatos e/ou os interesses daqueles a quem se propõem a representar, mas também, pela definição de regras e procedimentos cuja configuração determinará prováveis vencedores e perdedores no futuro. Aliás, essas regras emergentes definirão, em larga escala, os recursos a serem despendidos e os atores com permissão de entrada na arena política (O’DONNEL; SCHMITTER, 1989, p. 23).
Essas garantias de direitos individuais e coletivos dizem respeito à privacidade e inviolabilidade de correspondência, ao habeas corpus ou direito à defesa em um julgamento adequado, por exemplo. O aspecto coletivo dessas garantias se refere às liberdades relativas às punições em decorrência de expressões de dissensão política face à política governamental ou mesmo a censura aos meios de comunicação de massa e direito de associação. O caráter de incerteza sobre essas garantias se demonstra na falta de um roteiro ou sequência lógica que determine a criação desses espaços de ação, bem como a impossibilidade de reversão da liberalização de espaços anteriores, tendo em vista seu alto grau de dependência das variações arbitrárias dos poderes governamentais. Na probabilidade destas ações não colocarem em risco o regime, tendem a acumular e são institucionalizadas. Sua anulação geraria um alto custo para os rumos deste regime em transição[1].
Nesta perspectiva, em direção aos esclarecimentos que conduzem ao entendimento da ideia de democratização, esta tem como princípio orientador a cidadania, compreendida em sua dupla implicação, de direitos e deveres, considerando primordialmente o aspecto da igualdade em sociedade. A presença de elementos essenciais como voto secreto e universal, com eleições regulares, o reconhecimento das associações voluntárias e das responsabilidades executiva dos governantes, se mostram como formas consensuais presentes nestas democracias. Entretanto, algumas instituições com vistas a uma responsabilização administrativa, revisão judicial, acesso irrestrito à informação podem ser consideradas “menos essenciais, ou como extensões experimentais do princípio da cidadania em democracias mais avançadas e ‘completas’” (O’DONNELL SCHMITTER, 1989, p. 25). Por outro lado, essa aplicação das regras e procedimentos da cidadania em instituições políticas anteriormente dirigidas por outros princípios, como o controle coercitivo, são expandidos de modo a incluir aqueles que antes não eram abrangidos por esses direitos, a exemplo da inclusão de analfabetos, mulheres, minorias étnicas. Haveria ainda a possibilidade de extensão da forma de dar conta de temas e instituições que se encontravam anteriormente fora do alcance da participação dos cidadãos, como agências estatais, estabelecimentos militares ou organizações partidárias[2].
A estreita interação entre liberalização e democratização[3] pode ser pensada a partir da perspectiva crítica de que esta pode se tornar facilmente manipulável e escamoteada de acordo com a conveniência dos incumbentes do governo, caso desconsidere suas responsabilidades diante da cidadania e das minorias dirigentes agora em cena na arena política. Assim, pode se tornar mero formalismo, caso não haja a garantia dessas liberdades individuais e coletivas inerentes à liberalização. Contudo, O’Donnel e Schmitter nos advertem para a possibilidade de haver uma não-simultaneidade entre liberalização e democratização. A tolerância e promoção dessa liberalização se baseiam na crença de que “abrindo alguns espaços para a ação individual e grupal, alcancem aliviar várias pressões e obter as informações e o apoio de que necessitam, sem alterar a estrutura da autoridade” (O’DONNEL, SCHMITTER, 1989, p. 26-27), de modo que os autores identificam esse tipo de regime como autoritarismo liberalizado ou dictablandas[4].
Em direção oposta, temendo uma excessiva expansão do processo de democratização ou o afastamento das discussões em torno da agenda política sobre “tópicos excessivamente controversos”, os defensores desse tipo de processo poderiam dar continuidade a antigas limitações às liberdades ou mesmo criar novos mecanismos que garantam o cerceamento de indivíduos ou grupos considerados “insuficientemente preparados ou suficientemente perigosos para gozarem dos direitos à plena cidadania[5]” (O’DONNEL, SCHMITTER, 1989, p. 27). No Brasil, o modelo de liberalização pode ser resumido, segundo Luciano Martins ao analisar suas particularidades, da seguinte forma:
1) Restauração progressiva dos direitos civis e políticos; 2) restabelecimento de alguns canais de representação de interesses e 3) adoção de formas de validação legal para a escolha de dirigentes e para os atos do governo. Mas ao mesmo tempo, controles autoritários forma institucionalizados para conter o exercício desses direitos e funções políticas dentro dos limites impostos pela autoridade executiva. Esses limites podiam ser ampliados ou reduzidos, de acordo com a fase do processo político, a mentalidade política do dirigente e a intensidade das demandas expressas por grupos estratégicos e pela imprensa (MARTINS in O’DONNEL, SCHMITTER, WHITEHEAD, 1988, p.129).
Deste modo, nessa “liberalização” à brasileira, o foco seria o controle absoluto do processo de institucionalização por parte do Poder Executivo e impedir que a oposição ganhasse maioria no Congresso, operacionalizados pelos chamados “pacotes de abril”, um conjunto de propostas de reforma constitucionais e jurídicas. Eleições indiretas para um terço do Senado, manutenção das eleições indiretas para governadores estaduais, restrições à propaganda eleitoral ou mudanças no quorum parlamentar para aprovação de emendas constitucionais (passando de dois terço para maioria simples). A ampliação do mandato presidencial para seis anos também foi efetivada, valendo a partir do sucessor de Geisel. Em entrevista a jornalistas franceses, em abril de 1977, o então presidente afirmou, quando questionado sobre “o que é democracia no Brasil?” que esta não deveria ser encarada em um sentido absoluto. Segundo Geisel, exceto Deus, todas as outras coisas seriam relativas[6]. É defendida a ideia de que haveria no Brasil, além da questão política, outros dois problemas a serem resolvidos: o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento social.
Em outra perspectiva, opondo-se a tese de que o Estado ditatorial militar em questão estaria se transformando em Estado democrático, Décio Saes (2001) parte da crítica à ideia que o Estado é “uma organização material/humana que pode, mesmo numa sociedade como a nossa (isto é, capitalista) ser colocada a serviço de ‘todo o povo’, do ‘bem comum’ ou do ‘interesse geral’” (SAES, 2001, p. 33). A caracterização da função latente do Estado de atenuar os conflitos de classes, limitando-os, expõe seu caráter classista, colocando-se a serviço dos interesses mais gerais da classe exploradora. Ao observar a “transição brasileira”, Saes levanta o esclarecimento conceitual entre as formas de Estado burguês e regimes políticos burgueses, em suas variantes ditatoriais e democráticas. Deste modo, as transformações
na forma do Estado burguês correspondem a mudanças na relação de forças dentro do aparelho de Estado lato sensu: isto é, a relação de forças entre o conjunto dos ramos propriamente burocráticos desse aparelho (administração civil, polícia, Exército, Justiça etc.), de um lado, e um órgão de representação propriamente dita (Parlamento), de outro lado. A forma ditatorial […] de Estado burguês consiste na monopolização, pela burocracia de toda a capacidade decisória puramente estatal […] em detrimento do órgão de representação política. (SAES, 2001, p. 35).
A militarização do Executivo (historicamente, a variante predominante da forma ditatorial) sobrepondo-se sobre outros ramos civis certamente se diferencia da forma democrática de regime político burguês pela participação efetiva do Parlamento no processo decisório estatal, mesmo que não seja de modo “equilibrado” ou dominante. Travam-se então contínuas disputas sobre repartição da chamada “capacidade estatal total” entre o Parlamento e a burocracia, notadamente a militar. No que tange a ideia dessas lutas no seio do aparelho de Estado burguês, o autor nos esclarece a respeito da expressão “regime político”, assim entendido como o padrão de organização da luta política dentro dos limites fixados pelo próprio Estado burguês, ou seja, caracteriza-o como “cena política” distinguindo-o de “aparelho de Estado”. Dentro dessa perspectiva, o modo ditatorial militar de regime político impossibilita o pleno exercício das liberdades políticas, exclui a participação partidária “civil” no processo decisório estatal e, na cena política, as Forças Armadas consolidam-se como único partido.
Após os esclarecimentos conceituais, Décio Saes questiona como poderíamos caracterizar a forma de Estado e o regime político no Brasil de 1988, ano em que seu texto foi escrito. Assim, provoca-nos: as microtransformações registradas no aparelho de Estado e na cena política brasileira, como revogação dos AI’s, a Lei de Anistia e revisão da Lei de Segurança Nacional nos autorizariam a classificar a “Nova República” brasileira como uma democracia burguesa ou apenas uma transmutação daquela velha ditadura reformulada em seus aspectos secundários e com um discurso adaptado?
Apresenta-nos também a oposição à tese de que o Estado brasileiro de então poderia ser considerado como democrático ou até mesmo semidemocrático[7] (o que nos leva a inferir também seu caráter semiditatorial), apoiada na esteira de que esses “deslocamentos moleculares” no jogo político não seriam suficientes para concretizar a democracia burguesa. A necessária presença de alguns elementos nesta forma de Estado, tais como “instituições políticas”, “pluripartidarismo” e “eleições majoritárias” não são suficientes para a concretização de uma democracia burguesa já que, inseridos em uma ditadura militar burguesa, desempenham funções diferentes. Logo, em uma democracia burguesa, é indispensável que o sistema partidário (Parlamento) tenha
função governativa real, repartindo com a burocracia estatal (civil e militar) a capacidade decisória estatal total; e isso implica a existência de possibilidades concretas de via política, civil e pré-burocrática, ativa. Ou seja: numa democracia burguesa, a burguesia ‘governa’ (no sentido mais amplo da palavra) simultaneamente por meio da burocracia estatal e do sistema partidário/Parlamento” (SAES, 2001. p. 39).
Caracterizada dessa forma, cabe às instituições políticas aparentadas com traços dessas democracias burguesas cumprirem a função de ocultar o caráter militarizado do processo decisório estatal. Sua própria legitimação se dá perante os olhos das classes trabalhadoras, sendo a presença de políticos civis no topo dos Executivos uma das mais importantes dessas “instituições”. A manutenção do poder das Forças Armadas sobre o processo decisório se dá sob forma de um “duplo protetorado”, tanto sobre a burocracia civil, como sobre os políticos que ocupam os cargos eletivos. A atuação do Conselho de Segurança Nacional e do Serviço Nacional de Informação prefixando os limites do quadro político, delimitando o quadro político geral, é obedecida pela não abordagem de temas “tabus”, reservada apenas às Forças Armadas, e pelo proposital vazamento da posição militar sobre temas de responsabilidade civis. Em suma, a presença e a influência desse subaparelho militar metamorfoseado em seu discurso e carapaça continua(va) agilizando uma rede estatal paralela, tornando o então presidente José Sarney um “refém civil do alto comando das Forças Armadas”. A análise do próprio processo constituinte[8], dentro desta perspectiva, se desenrola dentro dos limites ditados pelos militares, atuando desta forma como o grande partido político da burguesia, atuando na contramão dos anseios e mobilizações populares.
[1] Em sua análise sobre as condicionantes militares no projeto de distensão política brasileira, Eliézer Rizzo Oliveira (1994), destaca seu elevado grau de autonomia com relação às demandas da sociedade. O autor enfatiza as contradições entre o aparelho militar e o regime autoritário, cuja necessidade de solução motivou o projeto de distensão. A contradição seria o conflito entre instâncias do poder de Estado, ou seja, entre o Ministério do Exército e a Presidência da República, perceptível desde a assunção de Castelo Branco com o golpe de 1964 e a indicação de Costa e Silva para o Ministério do Exército, em representação aos “duros”. Rizzo aponta a predominância da presidência sobre o aparelho militar obtida por Geisel não havia solucionado a questão. Deste modo, o projeto de distensão teria um duplo significado de preservar as forças armadas como partido militar, de posse do controle social, e antecipar-se ao agravamento de uma possível crise de legitimidade que se desdobrasse em uma situação politicamente incontrolável de explosão social (OLIVEIRA, 1994, p. 41).
[2] Especificamente sobre a transição brasileira, Carlos Fico estabelece que seus traços fundamentais, embora sejam notados elementos que garantiriam o exercício da cidadania, seriam a impunidade e frustração causadas pela “ausência de julgamento dos militares e de ruptura com o passado que, por assim dizer, tornaram a transição inconclusa, em função da conciliabilidade das elites políticas” (FICO, 2013, p. 10). Justamente este caráter inconcluso fomentaria as iniciativas de justiça de transição.
[3] Desta imbricada relação entre liberalização e democratização, temos a reivindicação do “direito de ser considerado um igual, face a toda escolha coletiva e o dever daqueles no papel de implementar ditas escolhas, de serem igualmente responsáveis e acessíveis para com todos os membros de uma comunidade política. Inversamente, a cidadania impõe obrigações aos dirigentes – respeitar a legitimidade das escolhas coletivas feitas por meio de deliberação entre iguais – e confere direitos aos governantes, agir com autoridade (e empregar a coação quando necessário) com o fito de promover a efetividade dessas escolhas e proteger a comunidade das ameaças à sua integridade” (O’DONNEL, SCHMITTER, 1989, p. 24-25).
[4] Termo cunhado originalmente na obra de Guillermo O’Donnel “ Transições do Regime Autoritário – América Latina” (1988) que recentemente foi popularizado pelo historiador brasileiro Marco Antonio Villa, “Ditadura à Brasileira” (2014) para enfatizar o curto período da ditadura brasileira (vigência do AI-5, 1968-1979) e o pleno funcionamento dos preceitos democráticos, tais como a manutenção do legislativo, as eleições diretas para deputados, senadores e governadores. O uso do termo, atualmente, está inserido na perspectiva de reduzir os aspectos repressivos da ditadura brasileira e circunscrever o período ditatorial há apenas 11 anos, o que tem desencadeado intensos debates entre os historiadores.
[5] Ao distinguirem transição, liberalização e democratização, os autores apresentam seis generalizações, a saber: 1) A liberalização é uma questão de grau, embora de difícil mensuração e escala aplicável a todos os casos; 2) A democratização também admite gradação, estritamente ligada a um contexto histórico determinado, embasado em duas dimensões: a restrição da competição partidária e escolha eleitoral e a criação de mecanismos de consulta e decisão que dispõem temas de interesse do eleitorado fora do alcance de seus representantes eleitos, como as agencias paraestatais e assembleias corporativas; 3) A liberalização pode existir sem a democratização. As restrições à participação em eleições competitivas, o acesso às decisões governamentais e o exercício de condicionar as ações de seus representantes eleitos podem existir independentes das garantias fundamentais; 4) A observação em todas as experiências examinadas sobre a América Latina que a liberalização, embora instável, precedeu a democratização; 5) o marco final que determina o fim da transição como o momento em que os dirigentes ampliam de forma significativa a esfera de direitos protegidos, tanto individuais, quanto grupais; e 6) o recurso à violência e à possibilidade de uma descontinuidade dramática como forma de realização da democracia reduz drasticamente suas perspectivas de instauração.
[6] Folha de São Paulo, 03 de maio de 1977, p. 5.
[7] SKIDMORE (1986) aponta que “o termo ‘semi’ ilustra o problema. Podia haver um ‘semi’-habeas-corpus? A lei do habeas corpus era para ser respeitada ou não respeitada? O regime podia fazer apenas ‘semi’ censura? Como podia o governo ‘semi’ recorrer ao decreto que permitia decretos secretos?” Destaca ainda o protagonismo de Geisel diante da abertura afirmando que, juntamente com Golbery “queriam liberalizar o regime autoritário que herdaram. Mas a mesma coisa queriam muitos outros brasileiros. Numerosos intelectuais, jornalistas e políticos, tanto da ARENA quanto do MDB, tinham idéias sobre como desativar o regime militar repressivo do Brasil”. Para Golbery, “fora do governo não há solução”. Ainda de acordo com Skidmore, agora tinham a “oportunidade de formular as soluções castelistas” (SKIDMORE, 1986, p. 240).
[8] Sobre a ausência do estabelecimento de controle civil sobre os militares, especialmente o julgamento de abusos e desrespeito aos direitos humanos, ou o caráter pouco liberal (embora haja a manutenção de uma “formalidade democrática”) de determinados artigos da Constituição de 1988, consultar Jorge Zaverucha (2010).