A anistia entendida aqui preliminarmente como parte fundamental de um projeto de distensão cujos desdobramentos são marcados pela impunidade, conciliação e frustração, cujas reverberações prevalecem até pouco tempo, segundo Carlos Fico (2012), uma vez que a retomada, em outros moldes, dessas discussões gravitam em torno do que se costuma chamar de “justiça de transição” ou seja,
os procedimentos através dos quais as pessoas atingidas por violações dos direitos humanos buscam reparações em países que viveram regimes autoritários ou outros processos violentos. No caso do Brasil, tudo começou tardiamente, dez anos após o término da ditadura, quando o presidente Fernando Henrique Cardoso criou, em 1995, uma lei que reconheceu como mortas pessoas desaparecidas durante o período. A morte de mais de cem “desaparecidos” foi imediatamente reconhecida e uma comissão foi criada para examinar outras denúncias. A partir de 2001, uma Comissão de Anistia passou a analisar pedidos de indenizações de pessoas atingidas pelo regime militar e grande polêmica se criou em função do valor elevado de algumas reparações (FICO, 2012, p. 53).
Objeto central na análise do modo como as sociedades pós-ditatoriais encaram seu passado, no caso do Brasil pós-1964, insistentemente recente, a discussão em torno da perspectiva de uma “justiça de transição[1]” traz à tona várias demandas sociais. Essas questões se relacionam com ideais de reconstrução dos valores de um Estado de Direito nas sociedades que suportaram maciças violações de direitos humanos (traço indelével dos regimes ditatoriais) e em torno do seu processo de transição, pautado pela “delicada tensão” entre justiça e paz (MOURA; ZILLI; MONTECONRADO, 2010, p. 157-158). Entendida em sua complexidade e multiplicidade de condicionantes, particularidades e variantes, a justiça de transição não pode ser fixada em uma espécie de roteiro único. Contudo, a linha adotada pelo Brasil seria “permeada por uma descontinuidade lógica” (MOURA; ZILLI; MONTECONRADO, 2010, p. 158) na luta e conquista desses direitos, muitos dos quais tardios em relação a outros países da América Latina. Em estreita relação com as correlações de forças em jogo quando da transição, se à oposição “só interessa acabar com a ditadura, é possível que evite por completo as políticas retrospectivas, para não perturbar as negociações para a redemocratização” (BRITO; GONZALEZ-ENRIQUEZ; FERNANDEZ, 2004, p. 44), notadamente se não existe uma forte pressão social a favor dessas políticas durante o processo. Sobre as particularidades de outros países da América Latina com relação à tentativa de responsabilização dos agentes dessas violações de direitos humanos, Renato Lemos nos mostra que
é flagrante o contraste com os rumos seguidos pelas transições políticas em outras sociedades latino-americanas em relação à cobrança de responsabilidade de funcionários do Estado acusados de crimes contra opositores políticos. No Chile, foi preso Manuel Contreras, chefe de Polícia da ditadura comandada pelo general Augusto Pinochet. Na Argentina, foi condenado o almirante Augusto Massera, membro da junta militar que governou a Argentina no período ditatorial, pelo crime de sequestro de bebês recém-nascidos enquanto esteve no poder. É verdade que tais medidas representam momentos específicos na luta política que se trava nestes países em torno do rescaldo da ditadura. Em outros momentos, o Chile fez uma conciliação radical com Pinochet, respeitando parte de seus poderes, enquanto o mesmo Massera foi, antes da detenção mencionada acima, condenado, juntamente com Rafael Videla, seu companheiro de junta, à prisão perpétua e posteriormente anistiado. Ainda assim, a simples formalização da denúncia dos crimes e a subsequente decretação de penas já indicam uma maneira menos conciliatória de lidar com a questão dos crimes cometidos por agentes do Estado durante os períodos ditatoriais (LEMOS, 2002, p. 299).
Sob este prisma analítico, pode ser destacado que a primeira medida institucional brasileira de acerto de contas com o passado só ocorreu uma década após a transição para o regime civil em 1985, através de seu programa de indenização[2]. Outros dezessete anos seriam necessários para a instalação de sua comissão da verdade. Nesta mesma perspectiva, Marcos Napolitano (2014) analisa as complexas operações de reconstrução de memória que acompanham os processos de pacificação e transição que emergem a partir de contextos históricos marcados pela violência política, visando à superação das “marcas traumáticas e fissuras no tecido social e instituições” (NAPOLITANO, 2015, p. 96). Embora possam consolidar-se como bem-sucedidos, tais processos de superação não são permanentes, nem inquestionáveis, “seja porque os historiadores têm por mau hábito remexer no passado, pressionados por novos problemas e perspectivas” ou pelo fato das vítimas das violências e seus herdeiros não se sentirem contempladas, jurídica e politicamente falando, por tais processos de transição.
Muito tem sido debatido e demandado acerca dos efeitos das políticas de verdade e justiça. As afirmações gravitam entre a reintegração das vítimas na sociedade, pelo reconhecimento de seu sofrimento, lhes garantindo uma justiça social. Em outra direção, os argumentos utilizados para consolidação desses direitos referentes à memória histórica se inserem na discussão em nome da dissuasão, de modo a investigar, revelando, castigando, “ajustando as contas com o passado” como forma de contribuição para o impedimento da repetição dessas violências, considerando o exame minucioso desse passado como uma “arma contra o esquecimento”, mediante a qual se pode combater a “amnésia social, a negação, os encobrimentos e diversas formas de ‘revisionismos’, mediante as quais se justifica ou nega as atrocidades passadas” (BRITO et al, 2004, p. 52). A atuação dos mecanismos internacionais de proteção aos direitos humanos se choca com a blindagem do discurso conciliatório e apaziguador engendrado sob a concessão da anistia brasileira aqui analisada.
Sob seu longo “véu do esquecimento”, a Lei de Anistia de 1979, não obstante seu caráter de marco jurídico rumo à redemocratização, fundamenta as disputas em torno de duas concepções: a anistia entendida como impunidade e esquecimento ou como liberdade e reparação. A ambiguidade da lei soma-se ao discurso oficial, perceptível em três âmbitos distintos. Politicamente, temos no Brasil a negação das vítimas e justificação da violência ocorrida no período fundamentando-se pela tese dos dois demônios; culturalmente pela afirmação do esquecimento como melhor forma de tratamento do passado; e juridicamente pela garantia de impunidade por meio da lei de anistia[3]. Essa complexa correlação repercute também no que a apresentação do livro “Direito à verdade e à memória: Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos[4]” denomina de uma “dupla face do Brasil que rompe o século 21.” Deste modo,
uma face é a do país que vem fortalecendo suas instituições democráticas há mais de 20 anos. É a face boa, estimulante e promissora de uma nação que parece ter optado definitivamente pela democracia, entendendo que ela representa um poderoso escudo contra os impulsos do ódio e da guerra, que sempre se alimentam da opressão. A leitura também mostrará uma outra face. É aquela percebida nos obstáculos que foram encontrados por quem exige conhecer a verdade, com destaque para quem reclama o direito milenar e sagrado de sepultar seus entes queridos. Nenhum espírito de revanchismo ou nostalgia do passado será capaz de seduzir o espírito nacional, assim como o silêncio e a omissão funcionarão, na prática, como barreira para a superação de um passado que ninguém quer de volta (BRASIL. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS, 2007, p. 14-15).
Compreendida desta forma, a justiça de transição não corresponde a uma justiça especializada, como a Justiça Eleitoral ou a Justiça Militar, mas a um conjunto de mecanismos, abordagens e estratégias para enfrentar um legado histórico de violações de direitos humanos, compreendendo iniciativas como processar criminosos, estabelecer Comissões de verdade e outras formas de investigação do passado, esforços de reconciliação em sociedades fraturadas, desenvolvimento de programas de reparação para aqueles que foram afetados pela violência e abusos, iniciativas de memória e lembrança em torno das vítimas e a reforma de um amplo espectro de instituições públicas abusivas (MEZAROBBA, 2015, p. 510). Os avanços em relação a estas questões no Brasil encontram um forte “obstáculo”, especialmente no tratamento dispensado pelo país no caso “Gomes Lund e outros (Guerrilha do Araguaia) vs Brasil[5]”. As recomendações oriundas da decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos de que houve descumprimento do Estado brasileiro da Convenção Americana foram fundamentadas no entendimento de que:
1) este, ao praticar o desaparecimento forçado na repressão à Guerrilha do Araguaia, violou os direitos ao reconhecimento da personalidade jurídica, à vida, à integridade pessoal e à liberdade pessoal das vítimas, estabelecidos nos artigos 3, 4, 5 e 7, em relação com o artigo 1.1 da Convenção Americana; 2) a Lei de Anistia (…), na forma como foi interpretada e aplicada, afetou o dever internacional do Estado de investigar e punir as graves violações de direitos humanos, consagrada pelos artigos 8.1 e 25, combinados com o artigo 1.1 da Convenção Americana, bem como sua obrigação de adequar seu direito interno, consagrada no artigo 2 da Convenção Americana; 3) o Estado brasileiro, na forma como atuou no âmbito da ação ordinária no 82.0024682-5, descumpriu a obrigação de fornecer informações ou, se impossível por algum motivo permitido pela Convenção, apresentar uma resposta fundamentada, ofendendo o artigo 13 da Convenção Americana; contrariou, ainda, os direitos e as garantias judiciais (…) por exceder o prazo razoável daquela ação ordinária, em prejuízo dos familiares das vítimas; e 4) houve violação da integridade pessoal dos familiares das vítimas “[…] em função do desaparecimento forçado de seus entes queridos, da falta de esclarecimento das circunstâncias de sua morte, do desconhecimento de seu paradeiro final e da impossibilidade de dar a seus restos o devido sepultamento” (CONVENÇÃO AMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, 1969, parágrafo 239).
Neste campo de conflitos, que é o campo da memória (SARLO, 2007), a privação do acesso à verdade dos fatos ocorridos sobre um desaparecimento, conforme a jurisprudência da Corte IDH, constitui tratamento cruel e desumano para os familiares. Sob esta perspectiva em especial, a aprovação do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), em 21 de dezembro de 2009, fundamenta-se em seis eixos orientadores e suas respectivas diretrizes (DECRETO nº 7.037 de 21 de dezembro de 2009)[6]. O eixo que representa a análise aqui desenvolvida corresponde ao direito à memória e à verdade, cujas diretrizes 23, 24 e 25, respectivamente, abordam questões como reconhecimento da memória e da verdade como Direito Humano da cidadania e dever do Estado; a preservação da memória histórica e construção pública da verdade; e a modernização da legislação relacionada com promoção do direito à memória e à verdade, fortalecendo a democracia. Na concepção do documento, o Brasil ainda enfrenta dificuldades no resgate do que aconteceu com as vítimas atingidas pela repressão durante o regime ditatorial de 1964. Os obstáculos no que se refere ao acesso às informações oficiais dificultam e angustiam os familiares de mortos e desaparecidos políticos e este acesso é primordial no âmbito das políticas de proteção aos direitos humanos e à transmissão de nossa experiência histórica, fundamentando a construção de nossa memória individual e coletiva, Assim:
a história que não é transmitida de geração a geração torna-se esquecida e silenciada. O silêncio e o esquecimento das barbáries geram graves lacunas na experiência coletiva de construção da identidade nacional. Resgatando a memória e a verdade, o País adquire consciência superior sobre sua própria identidade, a democracia se fortalece. As tentações totalitárias são neutralizadas e crescem as possibilidades de erradicação definitiva de alguns resquícios daquele período sombrio, como a tortura, por exemplo, ainda persistente no cotidiano brasileiro. O trabalho de reconstituir a memória exige revisitar o passado e compartilhar experiências de dor, violência e mortes. Somente depois de lembrá-las e fazer seu luto, será possível superar o trauma histórico e seguir adiante. A vivência do sofrimento e das perdas não pode ser reduzida a conflito privado e subjetivo, uma vez que se inscreveu num contexto social, e não individual. (Decreto nº 7.037, de 21 de dezembro de 2009)
Na esteira do desenvolvimento de políticas públicas que objetivam ao cumprimento das exigências dos acordos internacionais os quais o Brasil é signatário, é decretada em 18 de novembro de 2011, a Lei 12.527 que regula o acesso a informações, entre outras providências, antes classificadas como confidenciais ou mesmo secreta. O Artigo 5º da referida lei aborda que “é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão” (BRASIL, Lei 12.527 de 2011). O acesso à informação como um direito humano fundamental nas sociedades democráticas se fundamenta juridicamente em reconhecidos instrumentos internacionais desses direitos, como o artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, o artigo 19 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o artigo 13 da Convenção Interamericana sobre Direitos Humanos, o artigo 9 da Carta Africana sobre os Direitos Humanos e dos Povos e o artigo 10 da Convenção Europeia sobre Direitos Humanos. Assim, a relevância do acesso à informação se daria a partir de perspectivas individuais e coletivas. Na primeira, o cerne seria a disponibilidade de informações norteando as escolhas e ações dos indivíduos, elementos fundamentais em uma democracia, que oferecem, através do conhecimento dos fatos, opções, caminhos, alternativas e possibilidades. (CANELA; NASCIMENTO, 2009, p. 11-12).
A segunda perspectiva diz respeito ao acesso à informação como um direito não só do indivíduo, mas da coletividade. Não se restringindo aqui aos casos de violações de direitos humanos no regime ditatorial brasileiro, mas também, no que se refere a uma ideia de transparência nas decisões e transações relativas às políticas públicas ou repasses financeiros e suas prestações de contas, disponibilizados através do Portal da Transparência[7]. Essa perspectiva de interesse coletivo se desdobra na temática aqui analisada do acesso à informação sobre o período ditatorial e a disponibilização de seus acervos. Outro importante marco jurídico nesse sentido foi a edição do decreto 5.584, de 18 de novembro de 2005, que determina a entrega ao Arquivo Nacional dos acervos dos extintos Serviço Nacional de Informações, Conselho de Segurança Nacional e da Comissão Geral de Investigação, sob a guarda da Agência Brasileira de Inteligência, abrindo possibilidades de acesso e pesquisa a estes fundos documentais, conforme vimos anteriormente. A atuação desses órgãos sobre os movimentos sociais no contexto da aprovação da anistia demonstra a preocupação dos militares em limitar a cena política e manter o projeto que viabilizaria a “paz cívica” em nome da “pacificação nacional” longe de interferências, comumente tratadas como revanchistas. Recorrente, essa argumentação perpassa os mais de trinta anos de aprovação da Lei, como veremos adiante.
Desta forma, as tensões decorrentes dessa tentativa de “acerto de contas com o passado”, forma usual de se referir as esses mecanismos inseridos em uma perspectiva de justiça de transição, se desdobram desde a aprovação da Lei de Anistia e encontramos seus ecos em várias mobilizações para revisão de seu complexo caráter de amplitude/exclusão, reciprocidade/restrição. É de suma importância a compreensão do modo como o regime ditatorial brasileiro institucionalizou seu Estado de Exceção pós-1964, bem como sua concepção de anistia, atrelada a um tipo de esquecimento comandado, convenientemente seguro para os militares, em um momento de transição política pactuado. Algumas interpretações sobre a abertura política brasileira e seus mecanismos de “descompressão” podem ser encontradas aqui!
[1] De acordo com Paola Wojciechowski, a etimologia da palavra é incerta, sendo certo que as duas noções distintas, “justiça” e “transição” passaram a ser utilizados conjuntamente a partir de 1992, com a publicação dos três volumes que compõem o livro Transicional Justice: How Emerging Democracies Reckon with Former Regimes. Seu objetivo precípuo é o de “rescindir definitivamente com o regime autoritário e viabilizar a solidificação de uma democracia madura, na qual se observe o respeito e a tutela ampla aos direitos humanos, com o cumprimento de obrigações definidas que emanam do sistema internacional de proteção a estes direitos. Assim, citando Juan E. Méndez em seu artigo “Accountability for Past Abuses” de tais acordos, emergem direitos, a saber, 1) o direito da vítima de ver realizada a justiça; 2) o direito de saber a verdade; 3) o direito à compensação monetária, bem como outras formas de restituição não monetárias; e 4) o direto a instituições renovadas, reorganizadas e responsáveis (MENDEZ, 2013, p. 26 e 30).
[2] Com a Lei de 9.140 de 1995 que “reconhece como mortas pessoas desaparecidas em razão de participação, ou acusação de participação, em atividades políticas, no período de 2 de setembro de 1961 a 15 de agosto de 1979, e dá outras providências”.
[3] A forte e histórica mobilização social da luta pela anistia e pela abertura política é de tal sorte que do conceito de anistia emana toda a concepção da Justiça de Transição no Brasil. O conceito de anistia como “impunidade e esquecimento” defendido pelo regime militar e seus apoiadores seguiu estanque ao longo dos últimos anos, passando por atualizações jurisprudenciais. Por outro lado, o conceito de anistia defendido pela sociedade civil na década de 1970, anistia enquanto “liberdade”, seguiu desenvolvendo-se durante a democratização, consolidando-se na ideia de anistia enquanto “reparação” constitucionalizada no artigo 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988. (ABRÃO; TORELLY, 2012 p. 12-13)
[4] Publicação do relatório da Comissão Especial de Mortos e Desaparecidos Políticos, instituída em 1995, como uma das primeiras e principais conquistas dos familiares de mortos e desaparecidos políticos no Brasil em sua luta por medidas de justiça de transição. Criada pela Lei nº 9.140, de 04 de dezembro de 1995, é órgão de Estado, composta de forma pluralista e funciona junto à Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República. Sua finalidade é proceder ao reconhecimento de pessoas mortas ou desaparecidas em razão de graves violações aos direitos humanos ocorridas após o golpe civil-militar (1964); envidar esforços para a localização dos corpos de mortos e desaparecidos políticos do período ditatorial (1964-1985); emitir parecer sobre os requerimentos relativos a indenização que venham a ser formulados por familiares dessas vítimas; e adotar outras medidas compatíveis com suas finalidades que forem necessárias para o integral cumprimento das recomendações da Comissão Nacional da Verdade. http://cemdp.sdh.gov.br/modules/wfchannel/index.php?pagenum=1 Acessado em novembro de 2016.
[5] “A luta dos familiares dos guerrilheiros do Araguaia por informações a respeito das circunstâncias da morte e localização dos restos mortais dos desaparecidos, inicialmente por meio de ação judicial movida em 1982 contra a União Federal (…) e depois em petição de 1995 perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos da Organização dos Estados Americanos (CIDH), apresentada em nome deles pelo Centro pela Justiça, pelo Direito Internacional (CEJIL) e pela Human Rights Watch/Americas, deu ensejo à condenação do Estado brasileiro pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) no Caso Gomes Lund e outros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, em 24 de novembro de 2010. A demanda perante a Corte IDH se referia à responsabilidade do Estado pela detenção arbitrária, tortura e desaparecimento forçado de setenta pessoas, entre membros do PCdoB e camponeses, bem como à ausência de uma investigação penal sobre os fatos, tendo em vista que os recursos judiciais de natureza civil e as medidas legislativas e administrativas adotadas não haviam sido efetivos para assegurar aos familiares o acesso à informação sobre o ocorrido e o paradeiro das vítimas” (Relatório final da Comissão Nacional da Verdade, 2014, p. 714-715).
[6] Eixo I: Interação democrática entre Estado e sociedade civil; Eixo II: Desenvolvimento e Direitos Humanos; Eixo III: Universalizar direitos em um contexto de desigualdades; Eixo IV: Segurança Pública, Acesso à Justiça e Combate à Violência; Eixo V: Educação e Cultura em Direitos Humanos; e Eixo VI: Direito à Memória e à Verdade (Decreto nº 7.037 de 21 de dezembro de 2009).
[7] Na perspectiva de accountability (transparência) “o Portal (…) do Governo Federal é uma iniciativa da Controladoria-Geral da União (CGU), lançada em novembro de 2004, para assegurar a boa e correta aplicação dos recursos públicos. O objetivo é aumentar a transparência da gestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar.” Disponível em http://www.portaldatransparencia.gov.br/ . Acessado em março de 2016.